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Le territoire italien : crises, transitions, mutations

Les mutations des circonscriptions territoriales françaises.
Crise ou mutation ?

Marie-Vic Ozouf-Marignier et Nicolas Verdier

Résumés

L'Histoire des circonscriptions françaises est complexe. Chaque niveau sous-entend des rythmes propres qui façonnent, chacun à sa façon, le territoire français. Quelques moments se dégagent : celui, fondateur, de la Révolution française avec ses atermoiements quant au niveau directement inférieur au département, celui des débuts de l'Empire avec une intense restructuration du maillage cantonal. Celui du premier tiers du XIXe siècle avec la réduction forte du nombre des communes. Il faut ensuite attendre une centaine d'années pour voir une réforme aussi invasive sous la forme de la réduction d'un tiers du nombre des arrondissements. Mais les mutations s'accélèrent de nouveau depuis une quarantaine d'années, non seulement par l'ajout de nouvelles structures, mais encore par la reprise des modifications sur les circonscriptions plus anciennes. Au total, de très nombreuses mutations donc, issues pour parties de critiques récurrentes et d'adaptations au contexte plus circonscrit. Cette longue histoire incite à revenir sur l'idée même de crise, souvent évoquée, pour la mettre en tension avec celle de mutation.

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Texte intégral

1Depuis les années 1980, la France peut être décrite comme affectée par une intense recomposition territoriale, dont les logiques visent à moderniser une structuration jugée obsolète. Les remises en cause d'un modèle territorial français ont été fermes et réitérées, contribuant à la promulgation de réformes successives, jusqu’à celle, toute récente de 2010, aujourd’hui réexaminée. Peut-on pour autant parler de situation de crise, comme nous invite à le faire la comparaison avec l’évolution italienne ?

2En fait, que la rhétorique employée pour décrire les mutations des circonscriptions territoriales françaises relève de la crise ou de la mutation, de l'événement ou du long terme qui permettrait de réfléchir sur l'obsolescence des mailles, trois difficultés semblent devoir être prises en compte. La première, qui relève essentiellement du préalable, est la question de l’évolution du concept même de circonscription. En effet, le sens du mot varie au cours des siècles, et dès lors, travailler la question des circonscriptions dans la longue durée nécessite de prendre au sérieux la transformation de la définition de l'objet pour les acteurs du temps.

  • 1 Le mot désigne, à la Renaissance, ce qui délimite l’étendue d’un objet et il semble être principale (...)
  • 2 Les usages les plus contemporains, s'ils n'abandonnent pas les précédents, insistent finalement sur (...)

3Le nom circonscription vient du Latin circumscriptio qui signifie cercle tracé, et qui sous-entend la ligne dessinée autour d’un objet1. Ce sens s’enrichit ensuite grâce à l’idée abstraite de « définir une limite ». C’est dans cette signification que le mot est employé, à la fin du XVIIIe siècle, à propos des divisions territoriales, l’Assemblée Constituante française substituant les circonscriptions par départements aux circonscriptions par provinces. En outre, avec la Révolution, le terme s’applique non seulement aux territoires administratifs, mais encore aux territoires judiciaires et électoraux ; la mise en place d’un maillage unifié du territoire permet ce glissement, ainsi que la diffusion du terme « circonscription électorale » promis à un bel avenir. Les usages actuels du mot circonscription se cantonnent cependant principalement à cette dernière acception, même si le mot est employé de façon limitée dans le cadre des divisions territoriales de l’éducation nationale, et plus rarement dans celles des Chambres de Commerce et d’Industrie2. L’évolution de la signification du mot est donc un phénomène de glissement. Insistant d’abord sur la limite, elle passe à l’idée de contenu limité pour se résumer aujourd’hui à un contenu.

  • 3 Franck 1877, Foncin 1898.
  • 4 Bardet - Dupâquier Jacques - 1974-1991. Delamarre 1989. Follain 1995, Follain 1996. Iogna-Prat - Za (...)
  • 5 http://cassini.ehess.fr.

4La deuxième difficulté relève, en France tout au moins, d'une légende tenace qui fait des circonscriptions des objets atemporels, entendons qui n'ont pas, ou si peu varié dans le temps, que leurs variations sont négligeables. Dans cet esprit, on pourrait citer les propos récurrents qui associent les arrondissements français aux pagus gallo-romains, dans une continuité que rien n'aurait altérée, mais on pourrait également évoquer le discours sur le canton ou la commune qui en font des éléments stables du paysage local3 : la commune serait ici le nouveau nom de la paroisse d'Ancien Régime, voire l'héritière de paroisses médiévales. Il faut alors dépasser ces idées reçues pour accepter de conférer une histoire aux circonscriptions. De nombreuses études ont en effet démontré que des processus étaient à l'œuvre et qu'à l'idée d'héritage qui peut sous-entendre une stabilité, il convient bien plutôt d'insister sur l'idée de processus et de renouvellement continuel4. Enfin, le dernier élément, probablement le moins aisé à dépasser est celui des sources permettant de recomposer une telle histoire. Si de vastes chantiers de recherche doivent être salués, comme celui de la base de données Cassini5, qui relève en partie du même esprit que les dictionnaires départementaux des années 1960-90, toutes les difficultés n'ont pas été levées. Que sait-on en effet de la forme des paroisses d'avant la Révolution française, voire de celle des communes avant que le cadastre n'enregistre en les fixant les délimitations et les contenances ?

5Au-delà, les données une fois enregistrées, restent les difficultés de l’analyse qui résident principalement dans la lecture d’un système multiscalaire aux temporalités hétérogènes, voire parfois divergentes. Par multiscalarité, nous entendrons le fait que les circonscriptions recomposées relèvent de logiques d’emboîtement dans lesquelles les plus petites circonscriptions sont en générales contenues dans les plus grandes. En effet, de nombreux cas dérogent à la norme : ainsi, des départements comme ceux de Paris, ou du Territoire de Belfort, ont des dimensions qui les rapprochent de l’arrondissement. De même, de petits arrondissements peuvent, dans des cas extrêmes, avoir les dimensions de vastes cantons, ou peu s’en faut. Si, en moyenne, chaque niveau a des dimensions supérieures au niveau qui le précède et inférieures à celui qui lui succède, dans les faits, ce beau mécanisme de poupées gigognes, qui assignerait à chaque niveau une dimension idéale, n’est pas absolu. Quant aux temporalités divergentes, il faut surtout insister sur la tension entre un moment de mise en place commun, celui des débuts de la Révolution française, puis d’histoires qui pourraient être lues comme relevant de rythmes disjoints. Chaque niveau a son histoire et les liens entre eux ne paraissent qu’indirects. Une caractéristique commune a cependant déjà été soulignée : quels que soient les niveaux, l’idée d’une stabilité ne tient pas à l’examen et remet dès lors en cause celle de crise.

6Nous commencerons donc par évoquer l’histoire de chaque niveau, avant de revenir sur quelques éléments d’une histoire générale qui voit la succession constante d’interventions sur les maillages, et finirons par évoquer les mutations récentes.

Des histoires spécifiques

Figure 1 - Maillages territoriaux français 1790-2012.

Figure 1 - Maillages territoriaux français 1790-2012.

7Dans le cadre de ce texte, nous laissons de côté les territoires d'outre-mer, qu'ils aient ou n’aient pas été considérés comme des territoires.

Les communes : une histoire mouvementée

  • 6 Vallat 2006.

8Quant aux communes, le processus qui court de 1790 à nos jours est l’histoire du passage de 40000 à 36700 communes, soit une baisse d’un peu moins de 10 % en 220 ans. Cependant, ce processus est loin d’être constant. L’essentiel du mouvement, soit un passage de 40000 à 36800 communes, a lieu entre 1790 et 1851. En moyenne, un peu plus de cinquante communes disparaissent tous les ans durant cette soixantaine d’années. Cette chute rapide semble essentiellement due à trois phénomènes qui mènent à un même constat : celui de la non viabilité de certaines communes issues de paroisses d’Ancien Régime qui ne possèdent ni la population, ni les élites capables d’assurer les charges édilitaires, ni les moyens financiers de se maintenir. Le premier phénomène est le fruit d’une pratique de la gestion communale qui montre des limites difficiles à dépasser. L’absence d’éligibles sachant écrire, la faiblesse budgétaire amènent les préfets à proposer des fusions de communes. Le deuxième phénomène consiste dans la mise en place du cadastre qui offre des informations précises en même temps qu’une image de la forme territoriale. Il s’agit alors de procédures de simplification et de réunion de parties de communes qui relèvent de négociations au coup par coup entre les préfets et les représentants des communes. Le troisième correspond àune démarche beaucoup plus volontariste de préfets jugeant qu’en deçà d’un certain seuil, les communes doivent disparaître, cela sans que des difficultés ne se soient présentées dans la gestion communale. Le cas du département de la Seine-Inférieure dans les années 1830 ou celui du département de l’Aveyron dans les années 1840 relèvent de cette politique mise en place par quelques préfets. Ajoutons à ces cas proportionnellement les plus nombreux ceux de communes de banlieues qui vont être annexées aux communes centres à partir des années 1840 en France : par exemple autour du Havre, de Saint-Etienne, de Lyon, de Lille, voire plus tardivement, dans la couronne de Paris (1860). Ce ne sont donc pas seulement de très petites communes qui disparaissent. Ce phénomène d'annexion urbaine dépasse amplement le cas français et se retrouve dans de nombreux pays européens, dont l'Italie. Le cas des annexions de Naples en 1926 en offre un exemple fort6.

  • 7 Cartographie effectuée avec le logiciel Philcarto. Triangulation construite sur des chiffres départ (...)

9Ce premier moment d’ajustement, principalement à l’échelle départementale, est suivi d’échanges frontaliers de territoires plus durables que ceux de la Révolution française. Il s’agit d’abord de l’annexion de la Savoie et du Comté de Nice en 1860, puis de l’annexion par l’Allemagne de l’Alsace-Lorraine après 1870. Le retour de cette zone dans le giron de la France après la première guerre mondiale amène un retour au chiffre de 38000 communes, mais pour un territoire élargi. Ce niveau va se maintenir jusque dans les années 1970, date à laquelle la baisse reprend pour atteindre un minimum de 36400 communes, en 1981, suivi d’un rattrapage rapide d’abord dans les années 1980, puis plus lent ensuite. La baisse brutale des années 1970 est due à la politique menée par Raymond Marcellin, alors ministre de l’Intérieur (1968-1974) qui vise à remédier aux difficultés issues de l’exode rural. Marcellin demande alors aux préfets de prévoir des « plans de fusions communales ». 1316 communes disparaissent entre 1968 et 1975. Ce processus a sa géographie propre7. En effet, une comparaison des cartes de superficie des communes aux différentes dates montre qu’au-delà du choc révolutionnaire, les zones d’évolution concernent d’abord une frise nord-ouest très richement dotée en communes (par exemple les actuels départements de la Seine-Maritime et du Nord).

Figure 2 - Superficie moyenne des communes, municipalités et paroisses (1790) puis des communes par département 1790-2012.

Figure 2 - Superficie moyenne des communes, municipalités et paroisses (1790) puis des communes par département 1790-2012.

10Le processus touche ensuite, entre 1830 et 1900, des communes pyrénéennes de très petite taille, ainsi qu’une zone qui s’étend à l’est et au sud-est de Paris et ne cessera de s’étendre jusqu’à nos jours. On enregistrerait donc, en règle générale, une augmentation de la taille des communes. On notera cependant qu’entre 1850 et 1900, un mouvement de réduction de la taille des communes touche la partie est de l’Auvergne.

  • 8 Chartier 1980. Chartier 1986. Bouissy 1992.

11On pourrait en outre insister sur un découpage non institutionnel, classique dans l'historiographie, sur lequel Roger Chartier s'était penché, soit la ligne Saint-Malo-Genève, qui marquerait une rupture entre France du Nord et France du Sud. Cette ligne, dont les premières représentations sont réalisées dans les années 1830, suggère une bipartition qui sera discutée, non seulement par les acteurs du temps, mais encore par les historiens depuis une quarantaine d'années8. Elle pourrait en effet être visible, pour partie au moins, dans la limite nord de la vaste zone jaune des superficies moyennes communales.

Figure 3 - Modifications par réduction des cantons de la couronne parisienne entre 1883 et 1900.

Figure 3 - Modifications par réduction des cantons de la couronne parisienne entre 1883 et 1900.

Les cantons, une histoire en trois temps : réduction révolutionnaire, stabilité de long terme et mutations récentes

  • 9 Ozouf-Marignier - Verdier 2009.
  • 10 Verdier 2011.

12Quant aux cantons9, les moments apparaissent, de premier abord, assez similaires, mais dans les faits, les rythmes sont différents. Dans un premier temps en effet, en 1790, la formation des cantons avait été laissée à la libre appréciation des conseils de districts, ce qui avait mené à la création d’un grand nombre de ces circonscriptions. Celles-ci excèdent alors les 4600 sur le territoire national. En 1793, les cantons sont supprimés en tant que découpage administratif, même s'ils restent circonscription électorale. Leur maintien est cependant assuré par l'existence des justices de paix qui recouvrent leur territoire. En 1795, lors de la disparition des districts, les cantons sont constitués en municipalités qui absorbent en partie les pouvoirs des communes. Cependant, en 1800, la réforme de ces justices de paix dont la juridiction s’étendait sur le territoire cantonal, amène la suppression de 1600 cantons environ. Certains départements, particulièrement dotés à l’origine, voient le nombre de leurs cantons divisés par deux. Ainsi, dans le Sud de la France, récemment étudié, deux départements se distinguent : l’Aveyron passe de 74 cantons à 41, le Gard de 58 à 3710. Après ce mouvement très intense, les aménagements deviennent plus rares et si quelques départements, comme l’Oise, se distinguent avec une réorganisation complète de leur trame cantonale dès 1802, le nombre des cantons se stabilise. Un deuxième moment, de faible intensité, correspond à la création de quelques cantons par division des cantons préexistants dans l’agglomération parisienne pendant les années 1890 : on note ici un décalage entre l’annexion des communes de banlieue par Paris en 1860, sous le Second Empire, et la mise en place de petits cantons vers 1890, sous la Troisième République.

13Surtout, c’est une centaine d’années plus tard, soit dans les années 1960-1980 qu’apparaît une véritable modification d’une partie de la trame cantonale. En effet, à partir de la fin des années 1960, le nombre de cantons se met à croître, d’abord rapidement, puis plus lentement ensuite (de 3000 à 3700 entre 1960 et 1980, puis de 3700 à 3900 entre 1980 et 2010). Les cantons ainsi créés se situent essentiellement à l’intérieur des agglomérations et proviennent de la division des cantons préexistants. Au maillage homogène en superficie qui, en dehors de la première couronne parisienne, avait dominé de 1800 à 1960, succède une tentative de constitution de maillages plus homogènes en population, quitte à produire des cantons de dimension infra-communale.

14Après ce mouvement très intense, les aménagements deviennent plus rares et si quelques départements, comme l’Oise, se distinguent avec une réorganisation complète de leur trame cantonale dès 1802, le nombre des cantons se stabilise. Un deuxième moment, de faible intensité, correspond à la création de quelques cantons par division des cantons préexistants dans l’agglomération parisienne pendant les années 1890 : on note ici un décalage entre l’annexion des communes de banlieue par Paris en 1860, sous le Second Empire, et la mise en place de petits cantons vers 1890, sous la Troisième République.

15Surtout, c’est une centaine d’années plus tard, soit dans les années 1960-1980 qu’apparaît une véritable modification d’une partie de la trame cantonale. En effet, à partir de la fin des années 1960, le nombre de cantons se met à croître, d’abord rapidement, puis plus lentement ensuite (de 3000 à 3700 entre 1960 et 1980, puis de 3700 à 3900 entre 1980 et 2010). Les cantons ainsi créés se situent essentiellement à l’intérieur des agglomérations et proviennent de la division des cantons préexistants. Au maillage homogène en superficie qui, en dehors de la première couronne parisienne, avait dominé de 1800 à 1960, succède une tentative de constitution de maillages plus homogènes en population, quitte à produire des cantons de dimension infra-communale.

Figure 4 - Superficie des cantons (1801 et 1999).

Figure 4 - Superficie des cantons (1801 et 1999).

16Si les répartitions de 1800 ne sont pas fondamentalement affectées, on notera cependant que les zones contenant des cantons de petites dimensions – qui deviennent de plus en plus nombreuses – correspondent aux zonages actuels des aires urbaines de l’INSEE. La relation entre urbanité et petites circonscriptions cantonales est donc forte.

Les arrondissements : réduction et rattrapages

  • 11 Verdier à paraître en 2013.

17Quant au niveau supérieur aux cantons, soit celui des districts puis des arrondissements, le premier moment est celui de la formation des districts, au même moment que les communes et les cantons11. Ceux-ci seront 543 en l'an III (1795) au moment de leur suppression par le pouvoir central qui les disqualifie alors au nom de leur contenu politique. Le district semble alors concentrer plusieurs torts : être un des rouages administratifs et politiques de la centralisation et de la Terreur montagnardes ici, ou un lieu d’activisme du fédéralisme là, ou encore le terrain de la contestation des franges inférieures de la bourgeoisie. La réapparition, sous la forme d'arrondissements bien moins nombreux (373), a lieu en l'an VIII (1800), au moment où Napoléon instaure les préfets dans les départements et les sous-préfets dans les arrondissements. C'est aussi le moment, ou peu s'en faut, où les justices de paix sont réorganisées en même temps que le maillage cantonal. Comme dans le cas des communes et cantons, les annexions territoriales (Savoie et Comté de Nice en faveur de la France, Alsace et Lorraine, d'abord en faveur de l'Allemagne, puis cinquante ans plus tard, de la France) font varier les chiffres. Mais c'est surtout ce dernier moment, avec la réintégration de l'Alsace Lorraine qui fait évoluer les choses, puisqu'elle n'amène pas un retour au statu-quo ante, mais produit une appropriation française du modèle allemand. En effet, l'Empire allemand est construit à cet échelon sur des circonscriptions plus petites d'abord, et surtout répartie selon une distinction entre l'urbain et le rural. Des arrondissements départementaux urbains apparaissent donc en France à cette date. Non ceux qui organisent les grandes villes comme Paris, Lyon ou Marseille – il s'agit alors d'arrondissements communaux – mais ceux qui séparent les villes dans leurs hinterlands.

Figure 5 - Réforme de 1926 dite « Poncarré-Sarrault ».

Figure 5 - Réforme de 1926 dite « Poncarré-Sarrault ».

18Dans les faits, l'épisode le plus marquant, qui d'ailleurs ne touchera pas l'Alsace-Lorraine, est la réforme de 1926, dite Poincarré-Sarrault, du nom du Président du Conseil et de son ministre de l'Intérieur. Dans le cadre de mesures d'économie drastiques, le nombre des arrondissements se voit réduit d'un tiers. On passe alors de 383 à 279 arrondissements, soit en moyenne un passage de 4.25 à 3 arrondissements par département. Si, pour l'essentiel, cette réforme n'enlève au plus que deux arrondissements par département, le résultat varie avec le niveau d'organisation précédent. Un rattrapage certain aura lieu durant les années 1926-1943 puisque 32 arrondissements sont recréés, dont 29 par le gouvernement de Vichy. La moyenne française par département passe alors à 3.5 arrondissements par département. La hausse suivante doit attendre la création des départements de la couronne parisienne.

Les départements : des mutations localisées qui remettent en cause la stabilité d'un maillage

19L'histoire des départements français sur le temps long relève d'une double logique. D'un côté les annexions et pertes de territoire sont suivies de créations ou de disparitions. D'un autre, il existe quelques créations liées à des évolutions spécifiques. Quant aux mouvements liés aux évolutions du territoire national, le premier moment est celui de l'annexion du Comtat Venaissin à la France qui mène, dès 1793, à la création du département du Vaucluse. Cette création réunit les anciens territoires du Pape à des fractions de départements préexistants (Bouches-du-Rhône et Basses-Alpes). Le moment suivant est l'annexion de la Savoie et du Comté de Nice en 1860, qui voit la création de la Haute et de la Basse Savoie, ainsi que la création du département des Alpes-Maritimes (un premier département avait existé entre 1793 et 1814 sur un territoire un peu plus étendu). Le troisième moment est, lors de la défaite de 1870, la création de deux départements à partir de parties restées à la France des départements annexés. D'abord celui de Meurthe-et-Moselle reconnu explicitement dès 1871, et le Territoire-de-Belfort (seul département contenant le mot territoire dans son nom) qui est progressivement reconnu. Il faut en fait attendre 1922 pour qu'un décret place cette contrée dans la liste des départements français. Les départements de l'Alsace-Lorraine sont annexés par l'Allemagne en 1870, ils réintègrent le territoire de la République de 1920 à 1940. De 1940 à 1945 ils sont à nouveau allemands et ne redeviennent français qu'à la fin de la guerre.

20Pour ce qui concerne les évolutions internes à la France, on trouve là encore une série de mutations : comme le montre l'Atlas de la Révolution française, trois ont lieu durant la Révolution et l'Empire. La première concerne le département du Rhône-et-Loire. Il semble qu'à l'origine de la partition en deux départements (Le Rhône et La Loire), l'objectif ait été de réduire l'influence de la ville de Lyon qui s'était soulevée contre la Révolution durant le deuxième semestre 1793. Sous l'Empire, deux zones sont concernées. La première est le Tarn-et-Garonne créé à partir de territoires pris à des départements voisins (Lot, Haute-Garonne, Lot-et-Garonne, Gers et Aveyron).

Figure 6 - Création du département du Tarn et Garonne 1808.

Figure 6 - Création du département du Tarn et Garonne 1808.

21La deuxième est la Corse. Dans les faits, l'île connaît trois moments de découpage. Au moment de la création des départements, elle forme un seul département. Mais dès 1793, elle est séparée en deux : le département du Liamone et celui du Golo. Pourtant, en 1811, les deux départements sont réunifiés, et il faudra attendre 1976 pour que, en reprenant les limites de 1793, on en revienne à une bipartition.

22Le troisième épisode concerne la région parisienne, et plus précisément un aménagement effectué à partir de deux départements : la Seine et la Seine-et-Oise, en 1964. Ce redécoupage a donné lieu à la création de 7 départements : Paris, La Seine-Saint-Denis, les Hauts-de-Seine, le Val-de-Marne, le Val-d'Oise, les Yvelines et l'Essonne. Il s'agit alors de réorganiser les territoires administratifs autour d'une capitale qui se distingue par une croissance démographique forte, ainsi que de mener une politique volontariste d'aménagement qui sera illustrée par la création de huit villes nouvelles autour de Paris.

Figure 7 - Modification de la trame administrative dans la Région Parisienne 1964.

Figure 7 - Modification de la trame administrative dans la Région Parisienne 1964.

23Quant aux régions, comme nous le verrons, elles sont récentes et sont restées stables jusqu'ici.

Les recompositions territoriales récentes : crise ou vitalité du modèle français ?

24De très nombreuses mutations, à tous les niveaux, incitent donc à interroger la question de la crise actuelle d'un modèle français avec précaution.

Les apories du maillage

  • 12 Verpeaux 1998.
  • 13 Veitl 2001

25Plusieurs considérations historiques suggèrent d’adopter une position nuancée. En effet, plusieurs des critiques qui sont portées au découpage territorial français, l’ont été de manière récurrente depuis la période qui l’a fondé. Plutôt que du repérage d’un moment de crise, il faudrait plutôt parler de maladie chronique. Un premier registre de symptômes, relatif à l’échelle territoriale, a été constamment mis en avant. Le nombre excessif des communes et l’atomisation de la société française en une poussière de circonscriptions a été dénoncée dès l’origine et ne représentait d’ailleurs qu’une concession accordée aux modérés par des réformateurs qui auraient voulu n’établir de municipalités qu’au niveau des districts. De même, on a déploré maintes fois – et l’éphémère municipalité de canton de 1795 a constitué une tentative de remède12 – l’absence d’un échelon intermédiaire significatif entre commune et département. Conçu au niveau d’un canton renforcé par un conseil élu, d’un arrondissement doté de plus grands pouvoirs ou d’un « pays » institutionnalisé, l’idéal de la circonscription locale a fait l’objet d’innombrables projets, parlementaires ou non, de la Restauration à nos jours. Enfin, la petitesse du gabarit départemental et la préconisation de l’institution (ou de la restauration) d’un échelon supra-départemental ont fondé les revendications et tentatives de régionalisation, des années 1860 aux régions économiques du ministre Etienne Clémentel en 191713, puis du second conflit mondial jusqu’aux étapes successives de la mise en place des régions. Aujourd’hui encore, le développement du pouvoir régional est encore un combat politique, si ce n’est administratif.

Figure 8 - Du rural à l'isolement dans les cartes de l'INSEE

Figure 8 - Du rural à l'isolement dans les cartes de l'INSEE

26Un second registre d’observations sur le modèle français touche au traitement de l’articulation entre rural et urbain dans la structure territoriale. Il a trouvé plusieurs voies d’expression. Dès la Révolution, Mirabeau puis Saint-Just ont opposé le peuple au sol, tandis que la menace urbaine, notamment celle de la grande ville, était soulignée par les Physiocrates. Comme on l’a vu, le maillage se transforme peu à peu, bien que tardivement, avec la poussée de l’urbanisation, mais l’insuffisance de la représentation des villes dans le système électoral français ne laisse pas d’être dénoncée. Les lois d’aménagement des années 1990-2000, en s’intéressant à l’agglomération et en encourageant le développement des territoires en fonction de la structuration en aires urbaines et en zones rurales ont fait un pas en avant dans le sens d’une meilleure prise en compte de l’influence urbaine, sans pourtant amoindrir le poids politique des campagnes. La comparaison des cartes montre qu'entre 1999 et 2010 la référence au rural disparaît. En effet, en 1999, la légende renvoie explicitement aux « Espaces à dominante rurale » (en beige), alors qu'en 2010 on ne renvoie plus qu'aux « Communes isolées, hors influence des pôles » (en gris).

27Un troisième registre, plus timide, critique le modèle territorial français dans son fonctionnement en système. La Révolution a en effet établi les rouages politiques et administratifs de la France en articulant de manière étroite trois échelons : la commune, le département et l’État. Face à cet échafaudage pyramidal, on a souvent proposé des alternatives : sous la Restauration, on aurait voulu substituer à ces trois piliers un système associant le canton, la province et l’État. Une idée reprise et modernisée, à la Belle Époque avec une architecture pays-région-État. L’intégration européenne et ce que l’on a appelé l’Europe des régions a corroboré ce schéma avec deux variantes. L’une ajoute simplement une strate avec l’échelon européen ; l’autre laisse miroiter un affaiblissement de l’État au profit de relations directes entre les régions et l’Europe.

Des critiques récurrentes

  • 14 Cette première série de lois sera suivie par l’Acte II de la décentralisation, d’incidence à nouvea (...)
  • 15 Avec 395 pays, 85% du territoire français est couvert. D’autre part, 202 communautés d’agglomératio (...)

28Ces trois registres se conjuguent pour alimenter un flux constant de critiques portées sur le modèle français. La chronicité du phénomène « contestataire » n’exclut pas des temps d’action réformatrice plus affirmée. Les années 1980 et les lois Mauroy-Defferre instaurant la décentralisation représentent incontestablement une rupture et une volonté de réponse à l’ensemble de mises en causes du modèle administratif français. A cette date, il s’agit d’une réponse politique dans le cadre d’une nouvelle organisation du rapport centre-périphérie. La réponse territoriale à ce qui n’est pas perçu comme une « crise » mais comme un problème ancien viendra à partir de 1990 avec la cohorte de lois d’aménagement puis de développement du territoire : loi de 1992 sur l’intercommunalité, lois de 1995 et de 1999 qui encouragent la création de pays et d’agglomérations, nouvelle loi sur l’intercommunalité en 199914. Cet activisme législatif a suscité de réelles et très fortes dynamiques à l’échelon local, en résonnance avec les incitations européennes à la politique de proximité et de subsidiarité. Les projets de territoire ont fleuri à un rythme rapide, couvrant peu à peu l’essentiel de la carte de France. C’est notamment le cas des pays dont le rythme de création a été très intense de 1995 au début des années 2000. Constitués de communes ou de groupements de communes, les pays devaient être formés à l’initiative de la volonté locale et caractérisés par "une cohésion géographique, économique, culturelle et sociale". Dotés d’un conseil de développement réunissant des élus, des fonctionnaires et des représentants de la société civile, ils délimitaient le périmètre d’un projet mis en œuvre dans le cadre d’un contrat associant l’État, la région et les communes ou intercommunalités15.

29Du point de vue géographique, le travail qui consiste à comparer systématiquement et finement les nouveaux périmètres (pays, agglomération, structures intercommunales) avec les circonscriptions traditionnelles (communes, cantons, arrondissements), voire avec certaines circonscriptions disparues (bailliages, subdélégations, districts), reste à faire. Il permettrait de mesurer précisément la part de rupture et celle de continuité entre les limites et les polarisations d’hier et d’aujourd’hui. D’un point de vue politique et administratif, le recul manque encore pour dresser le bilan de projets de territoire dont les premiers contrats de mise en œuvre s’achèvent seulement.

  • 16 Parmi bien des sources témoignant de ce jugement, on peut retenir le travail des commissions désign (...)

30Cependant, le jugement des observateurs16 demeure sévère sur l’organisation territoriale, que l’on juge que le processus de réforme demeure inachevé – ce que la notion d’acte de la décentralisation reflète –, ou bien que l’on préconise une transformation plus radicale. Plusieurs séries de critiques sont formulées, qui rejoignent le discours pluriséculaire sur les circonscriptions territoriales françaises. On dénonce tout d’abord « le millefeuille » français, ce qui revient à adopter un point de vue vertical sur l’empilement des structures. L’ajout de nouveaux maillages à ceux qui préexistaient et étaient déjà caractérisés par des conflits de compétences est considéré comme fâcheux. En outre, sans représentation au suffrage universel, les nouveaux territoires n’ont pas la légitimité démocratique des circonscriptions traditionnelles. On note les difficultés d’articulation entre les territoires de projet et les territoires de gestion, entre territoires dotés de la maîtrise d’ouvrage et simples périmètres de prospective. Même si la loi a encouragé l’émergence de certains échelons (intercommunalités et régions), les communes, cantons et départements résistent, non seulement comme lieux de pouvoir, mais comme matrice géographique des nouveaux territoires.

  • 17 En 2005, sur 341 pays reconnus ou en formation, seulement 42 étaient interdépartementaux, dont 16 i (...)

31Ensuite, adoptant cette fois un point de vue horizontal, on place en ligne de mire l’incohérence du découpage territorial. Les lois d’aménagement ont permis, sinon favorisé la constitution de territoires de projet irrespectueux des limites administratives acquises. Si, aux niveaux supérieurs de l’échelle, cette transgression est modérée17, les appartenances communales ont au contraire été singulièrement chamboulées dans les délimitations des territoires de projet et structures intercommunales. D’autre part, on remarque que les territoires de projet ne coïncident que dans une mesure inégale entre eux. Par exemple, si les territoires du programme européen Leader sont portés à 80 % par des pays, l’articulation entre pays et les parcs naturels régionaux, le plus souvent antérieurs, est plus complexe. Non seulement, leurs limites ne coïncident pas, mais la conduite de deux stratégies de développement distinctes sur des territoires partiellement communs fait surgir des tensions et des conflits de compétences. Le recoupement entre pays et schémas de cohérence territoriale (SCOT) est également très hasardeux. Même si pays et SCOT sont deux notions qui se réfèrent au bassin de vie, seulement 60 % des pays sont concernés par un SCOT, qu’ils en recouvrent un ou plusieurs et 15 % des pays ont un périmètre identique à celui d’un SCOT.

32Face à un tel imbroglio, certains avancent une lecture de la situation territoriale française qui met en avant la complexité (Gerbaud 1999) tandis que d’autres, plus nombreux, déplorent l’incohérence et l’inefficacité.

Crise ou mutation ?

  • 18 Attali 2008.
  • 19 Boltanski 2002.

33Selon les choix effectués pour écrire l'histoire d'un objet quel qu'il soit, il est toujours possible d'insister sur l'aspect de crise ou bien, au contraire, sur celui de lente mutation. Les écritures de la Révolution française ont tantôt insisté sur la longue durée des processus qui mènent à des conséquences structurelles, tantôt sur le choc de l'été 89. Au-delà, cette bipartition permet d'opposer deux formes de discours : d'une part celui de l'action qui insiste sur la nécessité de l'intervention (on pense ici aux politiques qui justifient leur intervention en insistant sur la situation de crise, le mot est ainsi récurrent dans le rapport Attali de 200818), d'autre part ceux de la réflexion, qui défendent la nécessité d'une prise de recul (c'est principalement le parti-pris de ce texte). Cette "pluralité des langages de description", pour reprendre une formule de Luc Boltanski19 offre au moins deux approches, l'une s'attachant à la catastrophe, l'autre à la continuité. Maintenir cette opposition permet d'offrir une alternative utile à la réflexion de tout un chacun. Mais il est tout aussi utile de s'intéresser à la façon dont la rhétorique de la crise touche différemment, en fonction des moments, telle ou telle échelle de territoire, et en fait le plus souvent tel ou tel couple de niveaux territoriaux. Communes et arrondissements, cantons et régions, voire pays et régions sont autant de propositions qui sont les marqueurs de la conjonction des problèmes de l'État ou/et de la société et des niveaux territoriaux. Les processus en cours depuis une cinquantaine d'années, soit ici la constitution de vastes agglomérations, ainsi que la construction européenne ont mené à la lente mise en place de nouvelles circonscriptions. Leur particularité est que si les projets allaient vers une forte innovation, devant répondre aux enjeux du présent, bien souvent ils se sont glissés avec une étonnante facilité dans les limites des circonscriptions issues du passé, articulant par-là crise et mutation.

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Notes

1 Le mot désigne, à la Renaissance, ce qui délimite l’étendue d’un objet et il semble être principalement employé en géométrie lors de l’action qui consiste à circonscrire une figure dans une autre. Comme l’écrit Furetière à la fin du XVIIIe siècle, c’est « descrire une figure polygone autour d’un cercle, en telle sorte que tous ses costés touchent sa circonférence ». Autrement dit, ce premier sens se rapproche de celui de limite, et de l'action de circonscrire.

2 Les usages les plus contemporains, s'ils n'abandonnent pas les précédents, insistent finalement sur l'idée de circonscription en tant que contenant. La circonscription est la surface d'extension de l'autorité, du maire pour la commune, voire du préfet pour le département. Mais elle est aussi le réceptacle d'informations quantitatives depuis les recensements jusqu'aux processus électoraux.

3 Franck 1877, Foncin 1898.

4 Bardet - Dupâquier Jacques - 1974-1991. Delamarre 1989. Follain 1995, Follain 1996. Iogna-Prat - Zadora-Rio 2005. Motte - Séguv - Théré 2003. Nordman - Ozouf-Marignier - Laclau 1989. Ozouf-Marignier 1994. Ozouf-Marignier 1988. Lagadec - Le Bihan - Tanguy 2009. Verdier - Ozouf-Marignier 2011. Verdier 2009. Zadora-Rio 2008.

5 http://cassini.ehess.fr.

6 Vallat 2006.

7 Cartographie effectuée avec le logiciel Philcarto. Triangulation construite sur des chiffres départementaux (Sources bases Cassini : EHESS).

8 Chartier 1980. Chartier 1986. Bouissy 1992.

9 Ozouf-Marignier - Verdier 2009.

10 Verdier 2011.

11 Verdier à paraître en 2013.

12 Verpeaux 1998.

13 Veitl 2001

14 Cette première série de lois sera suivie par l’Acte II de la décentralisation, d’incidence à nouveau plus administrative et politique que territoriale. Ce dernier a été caractérisé par le transfert de nouvelles compétences aux collectivités territoriales accompagnées par la mise en œuvre de modalités d’autonomie financière.

15 Avec 395 pays, 85% du territoire français est couvert. D’autre part, 202 communautés d’agglomération ont vu le jour, ne laissant en attente que 10 aires urbaines susceptibles de devenir agglomérations. Enfin, 98% des communes et 92% de la population appartiennent à des structures intercommunales en 2012.

16 Parmi bien des sources témoignant de ce jugement, on peut retenir le travail des commissions désignées successivement par le chef de l’Etat et le gouvernement : commission Attali, commission Balladur ; les débats parlementaires précédant la réforme de 2010 sont également édifiants.

17 En 2005, sur 341 pays reconnus ou en formation, seulement 42 étaient interdépartementaux, dont 16 interrégionaux ; sur 162 communautés d’agglomération, 9 étaient interdépartementales dont 5 interrégionales.

18 Attali 2008.

19 Boltanski 2002.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 - Maillages territoriaux français 1790-2012.
Titre Figure 2 - Superficie moyenne des communes, municipalités et paroisses (1790) puis des communes par département 1790-2012.
Titre Figure 3 - Modifications par réduction des cantons de la couronne parisienne entre 1883 et 1900.
Titre Figure 4 - Superficie des cantons (1801 et 1999).
Titre Figure 5 - Réforme de 1926 dite « Poncarré-Sarrault ».
Titre Figure 6 - Création du département du Tarn et Garonne 1808.
Titre Figure 7 - Modification de la trame administrative dans la Région Parisienne 1964.
Titre Figure 8 - Du rural à l'isolement dans les cartes de l'INSEE
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Pour citer cet article

Référence électronique

Marie-Vic Ozouf-Marignier et Nicolas Verdier, « Les mutations des circonscriptions territoriales françaises.
Crise ou mutation ?
 », Mélanges de l’École française de Rome - Italie et Méditerranée modernes et contemporaines [En ligne], 125-2 | 2013, mis en ligne le 04 mai 2015, consulté le 19 août 2017. URL : http://mefrim.revues.org/1462 ; DOI : 10.4000/mefrim.1462

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Auteurs

Marie-Vic Ozouf-Marignier

EHESS, Marie-Vic.Ozouf-Marignier@ehess.fr - ozoufmv@ehess.frEHESS

Nicolas Verdier

CNRS - nicolas.verdier@parisgeo.cnrs

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Droits d’auteur

© École française de Rome

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