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Le territoire italien : crises, transitions, mutations

Crises italienne et européenne, quelles interactions ?

Dominique Rivière

Résumés

L’article aborde les interactions entre les crises de solidarité Nord-Sud aux deux échelles européenne et nationale. Ces crises s’inscrivent dans des temporalités diverses mais elles se nourrissent l’une l’autre dans les représentations du territoire, et elles interagissent de façon complexe. La crise actuelle du projet européen, telle qu’elle se manifeste dans les évolutions de la politique européenne de cohésion, retentit négativement sur l’échelle nationale, alors qu’à l’inverse la dynamique européenne était venue adoucir la crise nationale Nord-Sud dans les années 1990. L’évolution du débat sur les mailles de la décentralisation montre lui aussi l’enrayement de la dynamique Europe région. Toutefois la relative inertie du système territorial italien, par-delà la crise du niveau provincial, témoigne aussi d’une certaine résilience du niveau national, comparativement à d’autres États.

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Texte intégral

1La « crise italienne » (financière, économico-sociale, plus récemment politique…) et la « crise européenne » (celle des États européens dans le contexte mondial, mais aussi celle de l’euro, du budget communautaire, voire du projet européen tout entier) se font écho dans l’actualité des dernières années. Au-delà d’indicateurs macro-économiques comme l’endettement, la richesse par habitant etc. c’est aussi à travers le territoire, via la géographie des grands clivages socio-économiques, que se crée un effet de résonance entre les deux niveaux italien et européen. En effet, on a rarement autant parlé de Nord et de Sud en Europe que depuis 2010, avec la fameuse « crise grecque », devenue portugaise, espagnole et italienne en 2012. Or, par son dualisme Nord-Sud – des disparités de un à deux entre la Campanie et la Lombardie pour le PIB par habitant et une répartition « par blocs » de ces grandes disparités-, l’Italie se présente comme un concentré des clivages de l’Union. Dans le même temps, la question de la solidarité entre territoires riches et pauvres, qui a fait dans les dernières années l’objet de tensions récurrentes entre les États européens du Nord et du Sud, y est l’objet de débats à l’échelle nationale, entre régions méridionales et septentrionales.

  • 1 Cette perméabilité des fonctions et des échelles est forte pour l’Italie : en témoignent les carriè (...)

2S’il y a un effet d’écho entre le niveau européen et national, c’est aussi au travers de l’action entreprise (ou non) par la puissance publique pour dépasser ce diagnostic de crise et redéfinir un projet commun, qu’il soit communautaire ou national. Dans ce registre, tout en engageant diverses réformes, l’Italie des gouvernements Monti et Letta a parfois pris ses distances face à l’austérité prônée par l’Allemagne. À un autre niveau, en novembre 2012, c’est encore l’Italie, en l’occurrence le Parquet de Trani, petite ville des Pouilles, qui a assigné pour la première fois en justice deux agences de notation, sous l’accusation de « manipulation de marché ». Si l’on pourrait être tenté d’en tirer l’image d’un « front du Sud » européen qui serait mené en l’occurrence par l’Italie, et parfois par l’Espagne, il convient d’ajouter immédiatement que ce front reste bien sporadique. D’ailleurs, il est difficile voire impossible de démêler ce qui se joue respectivement aux échelles nationale et européenne (et mondiale), tant les personnels politiques et techniques échangent facilement leur rôle, des agences de notation aux gouvernements, en passant par la Commission européenne -ou du « bâtonneur » au « bâtonné »1-, et c’est là en soi un des aspects majeurs de la crise actuelle, dans sa dimension morale et politique cette fois.

3Sans présumer donc d’une quelconque étanchéité de ces échelles nationale et européenne, car celle-ci serait d’emblée inopérante, on peut en revanche s’interroger sur les interactions qui existent entre ces deux échelles et examiner comment elles contribuent à définir voire à relativiser cette notion de crise devenue omniprésente, tant dans les médias que dans les sciences sociales. En prenant comme grilles de lecture les clivages entre Nord et Sud et les questions de solidarité inter-territoriale, il s’agit en somme de dessiner les traits d’un possible effet de chaîne entre crise européenne et nationale et d’en esquisser les temporalités.

La crise entre accès de fièvre, « crise lente » et jugements de valeur

4Pour aborder les interactions entre crise italienne et européenne, on peut partir de définitions usuelles et génériques, comme celles du Petit Robert : « Crise. 1. (moment d’une maladie caractérisé par) un changement subit et généralement décisif, en bien ou en mal (…) Voir Accès, attaque, atteinte, poussée (…) / 2. (par extension) Manifestation émotive soudaine et violente (…) 3. (par analogie) Phase grave dans l’évolution des choses, des événements, des idées (…) Voir Difficulté, impasse, marasme, récession perturbation, rupture, tension, conflit, chute, ébranlement ». La crise, dans son sens commun, c’est donc aussi bien l’accès de fièvre soudain, la rupture, que l’aggravation dans une évolution, débouchant sur une impasse ou une difficulté persistante. Comment, dans ces multiples dimensions, se manifeste-t-elle aux échelles européenne et nationale ? Ce rapide balayage ne cherchera pas tant à proposer une approche exhaustive de l’idée de crise qu’à entrer, à travers la déclinaison de la pluralité des significations de ce terme, dans quelques-unes de ses contradictions.

La « crise lente »

5Un aspect évident de la situation actuelle de l’Italie est qu’il convient pour l’appréhender de remonter au-delà des ruptures de 2008, début de la crise des subprimes, ou encore de 2010, début de la crise des dettes souveraines, et d’entrer dans des temporalités plus longues, afin d’y chercher des racines aux problèmes de la péninsule. L’Istat, dressant le bilan des deux dernières décennies, souligne en effet la faible croissance économique globale du pays : 0,9 % par an, soit presque trois fois moins que l’Espagne sur la même période (Istat, 2012). Si on prend le critère du PIB par habitant, qui reste, avec le taux de croissance -et aujourd’hui l’endettement-, l’indicateur phare des rapports européens, on relève qu’au tournant des années 1990 (UE, 1996), et encore en 2001 l’Italie était presque au même niveau que les trois autres « grands » de l’Union (Allemagne, France et Royaume-Uni) et se définissait davantage comme un intermédiaire entre Nord et Sud que comme une composante d’un Sud européen (tab. 1). Elle devançait nettement les autres pays méditerranéens, sans parler de ceux d’Europe centrale et orientale alors en cours d’adhésion. Aujourd’hui, presque rejointe par l’Espagne, elle a subi un net décrochage vis-à-vis des trois autres grands, surtout l’Allemagne. En somme, ces tendances cumulées, au demeurant diverses d’un pays à un autre, font naître la vision actuelle d’un « bloc du Sud », qui était encore inexistant il y a dix ans.

Tableau 1 - PIB par habitant et dette publique de quelques pays européens

PIB par hab.

Italie

Allemagne

France

Roy.-Uni

Grèce

Espagne

Pologne

UE

2001 (UE 25* 100)

109,9

110,2

115

115,7

73,7

92,4

44,9

100

2009 (UE 27**100)

104

116

108

111

94

103

61

100

2011 (UE 27, 100)

101

120

107

108

82

99

65

100

dette (en % du PIB 2010)

118,4

83,2

82,3

79,9

144,9

61

54,9

80,1

Source : Eurostat, Il s’agit de l’UE élargie *avant l’entrée de la Roumanie et Bulgarie, **avant l’entrée de la Croatie.

  • 2 Il s’agit des regions dites de compétitivité du point de vue de la politique européenne de cohésion
  • 3 Idée qui n’est pas sans évoquer celle de la « crise lente », pour reprendre une fameuse expression (...)
  • 4 La part des personnes âgées est de 20,3% en Italie pour 16,8% en France. Or sur ce plan, l’Italie i (...)

6Par ailleurs, cet « effet Sud » à l’échelle de l’Union européenne se double dans le cas de l’Italie d’un effet régional, mais ce dernier joue sur des temporalités encore plus longues. Pour le Mezzogiorno en effet, le décrochage vis-à-vis des moyennes européenne et nationale remonte à bien des égards au milieu des années 1970 et ne s’est guère amélioré depuis – à l’exception des Abruzzes, du Molise, de la Sardaigne voire de la Basilicate, qui ont progressé, mais pèsent peu par rapport aux quatre « grandes » régions que sont la Calabre, la Campanie, les Pouilles et la Sicile (à elles seules plus du quart de la population italienne). Toutefois, si on considère cette fois les régions italiennes et européennes aisées2, on relève que c’est en Italie que se trouvent la plupart des dix régions européennes ayant enregistré la croissance la plus lente (de l’ordre de 0,2 % par an) sur la période 2000-2007, soit celle précédant immédiatement le déclenchement de la crise des subprimes. Il s’agit cette fois de régions phares de l’économie nationale, comme la Lombardie, le Piémont, et l’Émilie Romagne (UE, 2010). En somme, si la situation actuelle inquiète, ce serait alors parce que, par-delà sa gravité intrinsèque, elle se grefferait sur une autre crise, systémique, que traverseraient l’Europe et plus encore l’Italie, touchant à la fois ses régions marginales et certains de ses centres majeurs. L’idée sous-jacente est celle d’une contradiction profonde et structurelle qui s’enracinerait dans les soubassements même du modèle italien3, et qui, à l’échelle européenne comme à celle de l’Italie, pose la question du jeu combiné de temporalités différentes. Il s’agit en effet de tendances longues tout autant que des « accès de fièvre » récents (pour l’Italie, le pire reste la chute de 5,5 % enregistrée par le PIB en 2009). Mais à ce premier niveau d’analyse, si l’échelle nationale et européenne font sens lorsqu’on les observe ensemble, ils restent toutefois loin de se confondre. Au contraire, sur le plan économique, l’actuel « bloc du Sud » européen apparaît d’emblée contingent et dédoublé, à l’échelle nationale, d’une « crise du Nord » qui vient se greffer sur celle, plus ancienne, du Mezzogiorno. C’est encore plus vrai pour d’autres indicateurs, comme le vieillissement et la baisse de la démographie, où l’Italie et en particulier son Sud ne sont cette fois qu’une partie d’une problématique plus vaste impliquant le Nord et l’Est européen4.

L’urgence

7Une autre définition courante de la crise relève au contraire de l’épiphénomène et de l’urgence. Cette seconde dimension apparaît de façon omniprésente quand on se livre à un rapide survol de la presse européenne et italienne : s’il y a une caractéristique récurrente de la notion de crise, c’est bien la dramatisation. Elle est flagrante dans le vocabulaire employé dans les médias et la vie politique, avec les « dégradations » successives qui affligent l’Italie, ou encore la série de « dernières chances » qui, de sommets en sommets, scandent l’actualité de l’Union européenne, comme si l’une et l’autre étaient en permanence au bord du gouffre. L’argument du « risque de chaos » peut même, à certains égards, devenir un mode de gouvernement parmi d’autres : le mois de décembre 2012 en a offrert un bon exemple, avec la décision de Mario Monti de démissionner de son gouvernement « technique » et de se lancer lui-même dans l’arène politique à l’occasion du énième retour de Silvo Berlusconi sur la scène publique –opération qui se solda en l’occurrence par un échec pour le premier, si l’on en juge par son maigre score aux élections du printemps 2013. Quoi qu’il en soit, la crise, vue sous cet aspect de « drame », a bien un caractère structurant, et dans le cas de l’Italie, ce n’est certes pas une nouveauté pour un pays qui a connu depuis l’après-guerre un développement particulièrement heurté et de nombreux rebondissements dans sa vie politique.

8À cet égard, si l’on cherche toujours à établir un parallèle entre la problématique de crise Nord-Sud européenne d’une part, et celle qui joue à l’intérieur même de l’Italie d’autre part, c’est alors aussi avec le contexte italien du début des années 1990 que la crise économique et financière européenne des dernières années entre en résonnance. Ce contexte, c’était celui de l’onde de choc de l’opération judiciaire Mains propres et d’une mise en cause frontale de la légitimité de l’Etat, sur fond, déjà, d’une récession économique grave pour la péninsule. C’est lui qui servit de toile de fond à la troisième régionalisation italienne (après celle de la Constitution de 1948 puis celle des années 1970), alors vue comme une des solutions à la crise de l’État et à la montée en puissance de la thématique du « poids du Sud » pour le Nord.

9Un corollaire de cette idée d’urgence est l’importance que tiennent, dans la dynamique de la crise, les jugements de valeur voire les clichés les plus éculés. À cet égard, si confronte rapidement les années 90 et les années récentes, sans prétendre à l’exhaustivité, on ne peut que relever la constance du lexique mobilisé par la classe politique et les journalistes. Un leitmotiv revient, c’est « la guerre », avec une Italie / des Italiens, tour à tour « à l’attaque » ou risquant de « faire perdre » ses / leur partenaires :

Draghi all’attacco per conquistare, dopo Karlsruhe, i tedeschi, Titre de Il Foglio, 17-9-2012
Dall’estero, la preoccupazione per la deriva politica, istituzionale, finanziaria dell’Italia, è ancora maggiore (...) un clima internazionale d’incertezza sul futuro dell’Italia e sulle capacità del paese di rimanere ancorato all’Europa, Enzo Mauro, La Repubblica, au lendemain de la démission de Mario Monti, 10-9-2012
L’Europe ne peut pas se faire sans l’Italie, mais si l’Europe se fait avec l’Italie, Kohl perd les élections, Titre de Il Foglio, cité dans Le Monde, 25-1-1997

  • 5 Dans les pays du Nord, les attaques contre la  candidature italienne au club de l’euro débutent dès (...)

10Dans ces jugements, que ce soit dans les années 1990 ou aujourd’hui, on trouve le plus souvent les Pays-Bas et l’Allemagne du côté « vertueux » voire bien-pensant de l’Union, et l’Italie, la Grèce et l’Espagne de l’autre, accusées de négligence, la France et le Luxembourg jouant les bons offices entre eux. En somme, indépendamment des niveaux de richesse effectifs de ces États, qui ont sensiblement varié on vient de le voir entre les deux périodes, l’Italie est vue, à l’échelle européenne, comme étant du côté de la périphérie. Ce schéma Nord-Sud est si prégnant et si négatif que le Président de la République Oscar Luigi Scalfaro dénonça publiquement en 1998, dans la phase décisive de finalisation de l’euro « certains pays qui semblent considérer la Méditerranée comme un appendice, ou pire une appendicite de l’Europe » (La Repubblica5, 17 janvier 1998).

11Ce « rejeu » des positions nationales au sein de l’Union européenne appelle deux remarques. En premier lieu, elle invite à relativiser le rôle des questions de légitimité politique personnelle dans la déconsidération actuelle dont souffre l’Italie (selon cette thèse, le pays aurait payé en 2012 la fin calamiteuse de la troisième ère Berlusconi). En effet, même si le gouvernement Monti a pu relever l’image de l’Italie à l’extérieur, sur le moyen terme force est de constater qu’un des symptômes de la crise, est précisément le fait que le jugement de valeur – ici tendanciellement défavorable à l’Italie - l’emporte sur la diversité des hommes politiques en place. En second lieu, cette récurrence des critiques invite à une approche prudente des « fondamentaux » économiques. En effet, sans entrer dans le débat sur les ressorts de la crise du modèle italien sur le plan productif, on note qu’à travers les critiques récurrentes portées à l’encontre de la péninsule, c’est aussi l’imposition d’une certaine pensée unique du développement qui s’opère à l’échelle communautaire. Depuis l’adoption de la Stratégie de Lisbonne en 2000 (dite aujourd’hui Europe 2020), le débat sur la compétitivité de l’Europe dans la globalisation se structure sur une norme qui est avant tout celle des pays du Nord. En l’occurrence, le credo de « l’économie du savoir et de la connaissance » comme unique voie de salut pour le vieux continent joue contre l’Italie, puisque cette dernière est structurellement décalée (par exemple, elle ne consacre que 1,2 % de son PIB à la recherche-développement contre 1,9 % en moyenne européenne) par rapport au modèle promu. L’efficacité de celui-ci serait pourtant à interroger, mais l’urgence, combinée à la primauté des logiques comptables dans une évaluation toujours plus formatée – ce qui est une autrecomposante de la stratégie de Lisbonne - mène au contraire à bien peu de nuance dans l’évaluation des « modèles » nationaux.

L’intérêt

12Dans ce contexte, une troisième dimension de la crise européenne fait directement écho à la crise Nord-Sud italienne : ces dépréciations du/des Sud, que ce soit à l’échelle européenne ou nationale, renvoient à des questions « de porte-monnaie », ce qui, quand on joue en permanence à se faire peur, peut prendre une ampleur impressionnante :

Un effondrement italien fragiliserait les États-Unis » (…) une déflagration majeure en zone euro liée à la contagion de la crise de l’Italie et à ses 1900 milliards d’euros de dette publique ne laisserait pas les Etats-Unis indemnes, reconnaît Bruno Cavalier, économiste chez Oddo (Claude Gâtinois, Le Monde, 11-11-2011).

  • 6 La Repubblica, 22 juin 2010.

13En raccourci, se dessine ici l’image d’un « pays menace », avec sa dette dépassant 120 % du PIB, risquant de déstabiliser par effet domino la zone euro voire l’Occident... Une image pour le moins étonnante (la dette est détenue majoritairement par les Italiens), qui évoquerait presque l’Afrique et son « pouvoir de nuisance » décrit par certains auteurs (Brunel, 2004). Par ailleurs, les récriminations des « pays vertueux » contre les « pays du club-med » – dans l’imagerie des années 1990- ou les « PIGS » - dans celle d’aujourd’hui- rejoignent des thématiques tout aussi récurrentes dans la crise Nord-Sud italienne. Pour Umberto Bossi, invité à définir l’essence de la « Padanie » : « les Padans, ce sont des gens qui produisent, qui payent les impôts et font tenir debout la baraque 6 », écho aux « fourmis » du Nord européen s’opposant aux « cigales » du Sud.

  • 7  La secessione che (per ora) non c'è, G. Fedel, Corriere della Sera 14 novembre 2010.
  • 8 Il s’agissait en l’occurrence de Jacques Chirac, relevé dans La Repubblica, 13-1-1999.

14Cette ambiance générale de l’opinion publique où les descriptions à l’emporte-pièce font loi à l’échelle nationale et européenne, met le politique voire les sciences sociales en difficulté, et c’est sans doute là une autre dimension de la crise et du sentiment d’impuissance qu’elle engendre. En effet, il n’est pas inutile de rappeler que l’Italie est un membre fondateur de l’Union européenne, dont le poids (12 % de la population et de la richesse de l’Union) font qu’à bien des égards, elle est tout simplement une réalité non négociable de la construction – ou de la déconstruction – européenne. Pourtant, malgré ce principe de réalité, on se trouve confronté en permanence à une forme d’injonction à la penser sous l’angle de la crise, voire de « l’Italie hors de l’Europe ». Or, de la même façon, à l’échelle nationale cette fois, comme l’écrit le politiste Giorgio Fedel il est tout aussi difficile d’ignorer que de traiter cette « sécession qui n’existe pas… pour l’heure », cette séparation virtuelle du Nord et du Sud, portée par le discours de la Ligue du Nord, qui ne se réfère « pas à des faits mais à des projets ou à des états d’âme 7 » mais a posé, dans les dernières décennies, une hypothèque permanente sur l’action publique et l’échelle nationale elle-même. Faut-il accueillir les vitupérations d’une partie de la classe politique, plutôt allemande ou hollandaise à l’échelle européenne, et plutôt lombarde ou vénitienne à l’échelle nationale, par un haussement d’épaule, comme l’aurait fait semble-t-il en son temps l’allié français8, au moment décisif de la mise en place de l’euro ? Il semble qu’on ne puisse plus se le permettre. Les représentations territoriales à l’emporte-pièce, qui sapent le bien-fondé même de la solidarité, sont devenues en effet une dimension structurelle du fonctionnement de nos sociétés de la communication. Plus que de simples effets de manche dans une négociation, ils en marquent la tonalité d’ensemble, voire assument, comme le relèvent Catherine Mathieu et Henri Sterdyniak (2012), un caractère auto-réalisateur, en un mécanisme qui se révèle particulièrement néfaste pour l’Italie : comme on l’a vu en 2012 « les craintes des marchés (y) provoquent la hausse des taux d’intérêt qui, à son tour valident les doutes sur la solvabilité des États ».

  • 9 Le budget européen reste bloqué depuis les années 2000 à 1% du PIB européen, ce qui lui interdirait (...)

15En outre, c’est bien aux deux échelles, nationale et européenne, que se pose ce problème d’une rupture des valeurs de solidarité entre territoires, ce qui en accroît l’effet concret pour l’Italie. Les échos sont évidents entre d’un côté la difficile négociation d’une solidarité financière européenne9, et de l’autre les difficultés de la régionalisation italienne, qui s’est traduite par une concurrence accrue entre collectivités territoriales et un accroissement des écarts entre régions riches et pauvres, comme le dénoncent de façon récurrente les rapports annuels de la Svimez (2012). Lorsque l’on considère les débats houleux sur le fédéralisme fiscal qui ont rythmé ces dernières années la vie parlementaire nationale, la difficulté à établir un consensus sur les questions touchant à la solidarité entre Nord et Sud qui s’en dégage, on est loin, semble-t-il, de la situation allemande. En effet, dans ce dernier pays, même si la question de la solidarité territoriale s’est posée avec acuité dans la décennie qui a suivi la réunification, les länders « se livrent à une concurrence effrénée pour l’attractivité de leur site de production, mais toujours en respectant les grands objectifs d’équilibre et de cohésion communs à l’ensemble de l’Allemagne » (Bourgeois, 2012). En somme, dans cette clé de lecture, une des facettes de la bonne résistance du modèle allemand face à la crise mondiale serait aussi sa meilleure cohésion interne. À l’inverse, une des faiblesses du modèle italien serait sa trop faible cohésion Nord Sud. À cet égard, il est vrai que l’Italie, dont les intérêts nationaux, dans le contexte du Grand Marché, sont au Nord, bien plus qu’au Sud, part désavantagée par rapport à son partenaire allemand : l’intérêt d’un développement de l’ex-RDA, bien située vis-à-vis des nouveaux marchés de l’Est européen, est plus aisément compris de tous. Reste le constat que pour la péninsule, la solidarité Nord-Sud est un sujet en permanence à réinventer, et cette mise en cause permanente est une dimension de la crise.

L’Europe et l’Italie, une dynamique enrayée

16Il y a donc un effet de résonnance entre les deux échelles nationale et supra-nationale. Toutefois, cette articulation entre crises italienne et européenne de la solidarité territoriale est loin d’être mécanique. Elle est au contraire faite d’interférences dynamiques, d’une dialectique qui, selon les périodes, apparaît positive ou négative.

Une solution européenne à une crise nationale : les années 1990

  • 10 Cité dans Le Monde du 25 janvier 1997.
  • 11 Id. Le PD s’appelait alors PDS

17L’euro est aujourd’hui souvent mis en accusation dans les tensions Nord-Sud en Europe. Pourtant, si on revient en arrière, la mise en place de la Monnaie unique dans les années 1990 a certes mis en tension le Nord et le Sud de l’Italie, comme l’évoquait par exemple Massimo D’Alema, alors leader du Parti démocratique : « La division entre le Nord et le Sud pourrait devenir irréversible si l’on était séparé de l’Europe. C’est un facteur d’unité10 ». Mais du fait même que les thématiques de la sécession « padane » et celle de l’Europe à plusieurs vitesses étaient liées, la naissance de l’euro, qui s’effectua, malgré les difficiles débats évoqués plus haut, dans une version « large » (c’est-à-dire Italie et Grèce comprises), joua semble-t-il un rôle non négligeable pour bloquer cette hypothèse sécessionniste. Comme le reconnaissait alors Umberto Bossi : « il n’est plus question de sécession, il n’en était déjà plus question quand nous sommes rentrés dans l’Euro, ce n’était pas possible11 ». En somme, une crise à une échelle (ici nationale) a pu être solutionnée par l’issue de la crise à une autre échelle (ici européenne).

  • 12 Si l’on suit les sondages eurobaromètres, une résonance s’est alors créée entre les tensions portan (...)

18De la même façon, dans ces années 1990, une interaction positive a pu émerger entre les politiques européennes et nationales concernant spécifiquement la question de la solidarité entre territoires riches et pauvres. En effet, si dans les opinions publiques européennes apparaissent dès cette époque des tensions sur le bien-fondé de l’idée européenne12, au contraire, sur le plan des choix politiques, c’est-à-dire ceux du Conseil européen et de la Commission, ces mêmes années ont été celles d’une montée en puissance de la solidarité inter-territoriale, alors symbolisée par la refonte de la politique régionale européenne, qui sera par la suite rebaptisée politique de cohésion. Celle-ci connaît deux doublements de son budget et elle est profondément européanisée, dans le sens où ses priorités sont désormais définies à l’échelle communautaire : il s’agit depuis lors des régions dont le PIB par habitant est inférieur à l’indice 75 (indice 100 : moyenne européenne), comme c’est encore le cas aujourd’hui des quatre plus importantes régions du Mezzogiorno. C’est précisément cette vision unifiante qu’a su alors saisir l’État italien en 1993 (toutes les régions du Sud, hormis les Abruzzes, étaient à cette époque concernées) pour sortir de la crise de solidarité entre Nord et Sud alimentée par la montée de la Ligue et le discrédit dont souffrait la vieille Intervention extraordinaire dans le Mezzogiorno (Rivière, 1996). En somme, dans ces années 1990, les échelles nationale et européenne se sont heureusement emboîtées.

  • 13 Les ressources du FAS -Fondo per le Aree Sotto-utilizzate- représenteraient de l’ordre de 3 à 4% PI (...)

19Certes, il ne faut pas exagérer les effets concrets issus d’un tel choix sur le rééquilibrage effectif entre Nord et Sud à l’échelle de l’Italie, en témoigne la stagnation du Mezzogiorno évoquée plus haut : encore aujourd’hui, tout confondu, l’investissement public dans le Mezzogiorno reste inférieur à celui dans le Centre-Nord (Union européenne, 201013, Dipartimento, 2010). Reste que dans cette phase de la construction européenne, au moins sur le plan des représentations du territoire et des valeurs qui les sous-tendent, l’Europe se construisait aussi sur ses marges. Les Suds européens, dont le Mezzogiorno, pouvaient être légitimement vus –et se présenter eux-mêmes, par la voix de leurs régions- comme des laboratoires de la construction européenne, et non seulement comme des problèmes pour elle.

Un affaiblissement du projet européen qui marginalise les Suds

20Ce couple vertueux entre dynamique européenne et crise italienne existe-il encore aujourd’hui ? On peut en douter. Bien avant que ne se déclenche la crise de 2008, une première rupture du consensus politique sur le bien-fondé de la solidarité entre riches et pauvres s’est opérée à l’échelle européenne dès la fin années 1990, lors de la négociation de la programmation 2000-06 du budget communautaire, dans un contexte qui était pourtant encore celui de la croissance économique (c’était l’époque de la « bulle internet »). Le début des années 2000, marqué par les difficultés économiques, a encore accentué ces tensions, les États répugnant dès cette époque à se délester financièrement au profit de Bruxelles, alors qu’au nom du Pacte de stabilité et de l’euro, eux-mêmes devaient se restreindre. C’est donc bien à une crise structurelle du projet européen et à un enrayement de sa dialectique qu’on est dès lors confronté. Une « crise lente » là encore, mais qui joue cette fois au sein même de la régulation, et qui affecte par ricochet l’État italien et son attitude vis-à-vis du Mezzogiorno. En effet, pris en étau entre deux nécessités européennes, celles du Pacte de stabilité d’une part, celles du statut de priorité officielle donné au Sud au titre de la politique de cohésion d’autre part, il a bien souvent sacrifié la seconde à la première dans les deux dernières décennies.

  • 14 36% est la part de la cohesion dans le budget européen, 1% est ce que représente ce budget dans le (...)

21Mais cette crise du projet communautaire joue aussi, de façon plus large, sur la place assignée aux Suds dans l’aventure européenne. Ce n’est pas que le Mezzogiorno italien soit explicitement abandonné par la politique de cohésion. Au contraire, celle-ci fait toujours des régions pauvres (dites désormais « de convergence ») son objet principal : elles touchent même 82 % de ses financements. Certes, 82 % de 36 %... de 1 % de la richesse européenne14, cela reste peu ! Mais pour le Mezzogiorno, qui lors de la préparation de ce programme a été en quelque sorte protégé de la concurrence des régions d’Europe centrale et orientale par sa propre stagnation économique (contrairement au Centre-Sud de l’Espagne ou à l’Irlande, qui étaient alors dans une dynamique de rattrapage et se sont vus remplacés par la Pologne comme priorité européenne), cela représente quand même quelque 21 milliards d’euros pour la période 2007-13. Toutefois la politique de cohésion, tout comme le fonds de solidarité nationale – FAS - ou tout autre instrument de péréquation, n’ont de sens que dans un projet politique et territorial plus large. À cet égard, l’enrayement de la dynamique euro-méditerranéenne, et plus généralement la faible capacité porteuse du projet européen, marginalisent au bout du compte les Sud européens. Cela peut se voir sur des choix concrets, comme par exemple la faible mise en œuvre des grands chantiers d’infrastructures (les réseaux trans européens, dits RTE) qui auraient pu atténuer leur enclavement relatif. D’une façon plus générale, dans un contexte de concurrence mondiale affirmée, la mise au second plan des valeurs liées à la solidarité au sein du projet européen, au profit de la mise en avant continuelle des valeurs de libre-concurrence et de compétitivité, est elle aussi porteuse d’effets redoutables pour ces territoires marginalisés du Mezzogiorno italien.

22En somme l’Europe actuelle ne se construit plus sur ses marges. Les contradictions du projet européen, dans ses articulations avec l’échelle nationale, participent dès lors d’un blocage qui touche à la fois la place de l’Europe dans le monde et dans son environnement euro-méditerranéen, et la place du Mezzogiorno en Europe.

La crise... et une certaine dose de « gattopardisme » ?

23Si les crises italienne et européenne entretiennent un rapport dialectique, une dernière dimension peut être prise en compte pour explorer ces articulations, qui peut se résumer à une formule célèbre : le fameux « tout changer pour ne rien changer » du Prince de Lampedusa dans le roman Le Guépard. Elle invite à évoquer, en contrepoint à l’image de la rupture associée le plus souvent à la crise, l’idée d’une certaine résilience du système italien. Pour évoquer ce gattopardismo italien, on s’arrêtera quelques instants sur la décentralisation qu’a connu la péninsule dans les deux dernières décennies.

Un couple Europe Région mis à mal par la crise ?

24Comme on l’a dit plus haut, la régionalisation institutionnelle, dans le cas italien, renvoie directement à la problématique de la crise. En effet, elle a été initialement une solution à la perte de légitimité de l’État central du début des années 1990, à son inefficacité réelle ou supposée pour octroyer des services adéquats au citoyen en l’échange de l’impôt, et à une autre échelle, pour réduire des problèmes structurels de la pénisule comme le clivage Nord-Sud. L’échelle européenne alors en pleine affirmation a largement participé de cette révolution régionale (et locale, la commune étant l’autre échelle privilégiée par la décentralisation). Les régions italiennes sont les autorités de gestion d’une grande partie des programmes européens (rôle que les régions françaises s’apprêtent tout juste à découvrir) et ont en partie européanisé leurs politiques d’aménagement du territoire (Prezioso, Geografie…, 2012).

  • 15 Ses revers aux elections muncipales partielles du printemps 2012 et 2013 et aux législatives de fév (...)
  • 16 Le discrédit qui pèse actuellement sur les dépenses « somptuaires » de diverses administrations rég (...)

25Mais là encore, par rapport à cette tendance initiale qui voyait le fait européen et régional se cumuler et portait l’Italie à l’avant-garde d’une tendance européenne, la situation actuelle apparaît nettement plus ambiguë. Point frappant, en Italie comme en Espagne, la décentralisation est aujourd’hui présentée dans une partie du discours politique et médiatique non seulement comme une solution possible mais parfois comme une des sources sinon de la crise des dettes souveraines, tout au moins de sa gravité particulière. Dans le cas spécifique de l’Italie, bien avant les déboires électoraux récents de la Ligue du Nord15, le fédéralisme fiscal porté depuis deux décennies par cette dernière (la dernière réforme constitutionnelle en ce sens date de 2009) s’est vu relégué à l’arrière-plan de l’agenda politique par l’austérité financière. Celle-ci oblige, plus encore que ne le faisait le Pacte de stabilité avant 2008, les collectivités territoriales à passer sous les fourches caudines des contrôles de l'État. En somme si la crise italienne précédant l’euro fut porteuse de décentralisation, l’actuelle, en un brusque renversement, serait à certains égards porteuse d’une certaine recentralisation16… tendance qui à son tout suscite la résistance des régions et renforce les conflits de légitimité déjà nombreux entre pouvoir central et régional.

  • 17 Bruno Dente, Montée et déclin de la décentralisation en Italie, Séminaire Cities are back in town, (...)

26Faut-il alors relativiser la portée même de la révolution régionale italienne enclenchée au début des années 1990, comme le suggèrent aujourd’hui certains auteurs17, au motif que l’application des réformes constitutionnelle a été somme toute trop lente et trop chaotique pour marquer le gouvernement du territoire en Italie ? Dans cette hypothèse, l’impulsion initiale donnée par la crise en somme n’aurait donc pas suffi à générer un changement en profondeur. À notre avis, cette lecture « gattopardiste » doit être nuancée. Force est de constater en effet que la carte régionale italienne n’a plus le même contenu aujourd’hui qu’en 1990 et que la régionalisation est, à bien des égards, devenue une réalité incontournable. Toutefois, il est patent aussi que dans ce processus en constante évolution, l’Union européenne ne joue plus pleinement son rôle d’impulsion. Cela ne renvoie pas seulement aux facteurs évoqués plus haut qui obèrent la légitimité du projet européen, mais aussi à une certaine crise de sa « gouvernance ». En effet, alors que la politique de cohésion a longtemps soutenu une démarche partenariale et bottum up, de type participatif en particulier à travers des programmes comme Urban (Pasquier, Pinson, 2004) mais aussi dans le cadre de sa programmation ordinaire, son rôle est plus ambigu aujourd’hui. D’un côté, un débat s’est engagé à l’échelle européenne su la place des acteurs infra-régionaux dans la mise en œuvre de la politique de cohésion, qui pourrait à terme nourrir la décentralisation de cette politique. D’un autre côté, la Stratégie de Lisbonne évoquée plus haut ,et plus généralement le contexte de crise, impriment à cette politique, comme à d’autres actions européennes et nationales, une démarche de type top down, dominée par les soucis d’efficacité comptable et cette fois assez éloignée d’un esprit décentralisateur (Rivière, 2013). En ce sens, sans être totalement caduc, le couple Europe-région si souvent célébré dans les années 1990 (Labasse, 1991) et encore dans les années 2000 (Ferlaino, Molinari, 2009) se trouve donc pris aujourd’hui dans la crise plus globale des processus participatifs, crise qu’on retrouve à tous les niveaux de l’action publique (Laino, 2012).

Le « feuilleton » de l’abolition – ou non – et du remaillage – ou non – des provinces

  • 18 « Il serial tutto italiano sul taglio delle province conquista almeno un episodio in più », dans Il (...)

27La formule « tout changer pour ne rien changer » peut-elle s’appliquer davantage à l’étonnant « feuilleton »18 de la suppression des provinces italiennes ? Le débat complexe et tourmenté portant sur le bien-fondé des provinces, présent en filigrane dès la relance de la régionalisation italienne au début des années 1990 –les circonscriptions provinciales en Italie, comme les départements en France, sont avant tout l’héritage du système centralisé initial- porte, au-delà de ce seul niveau, sur l’équilibre général du gouvernement du territoire en Italie. Ce débat s’est accéléré ces dernières années avec la décision du gouvernement Monti, reprise par le gouvernement Letta, de vider ce niveau provincial de son contenu politique (suppression de l’élection des conseillers provinciaux, transfert de compétences vers les « villes métropolitaines » etc) et/ ou de simplifier radicalement sa trame (il s’agirait de supprimer une trentaine de provinces considérées comme trop exiguës en superficies ou trop peu peuplées : fig. 1). Ce projet présente d’évidents échos avec la réforme territoriale française, en particulier en ce qui concerne les rapports départements région (Le local.., 2010).

28Or, dans les deux dernières décennies, alors même que leur principe même était déjà en cause, on a assisté paradoxalement à la multiplications des nouvelles provinces en Italie : une quinzaine d’entre elles ont vu le jour à la fois dans les régions à statut ordinaire et dans des régions à statut spécial, comme en Sardaigne, et trois (Monza-Brianza, Fermo, Barletta-Andria-Trani) sont entrées en fonction en 2010. Cette étonnante morphogénèse peut être lue à certains égards comme un symptôme d’émiettement du territoire (Ferlaino, Molinari, 2009), expression connexe de la crise de la solidarité territoriale évoquée plus haut. Toutefois, en Italie comme ailleurs, cette création de nouvelles unités, autant que comme un symptôme de crise, pourrait aussi être interprétée comme participant d’une certaine fluidité structurelle du système de gouvernement du territoire, à certains égards similaire à celle qui caractérise la France, mais ici encore plus marquée : les créations de mailles ont été nombreuses au long de l’histoire post-unitaire (l’Italie unitaire ne comptait qu’une soixantaine de provinces). Toujours est-il que la crise financière mondiale est bien à l’origine des mesures anti-provinces du gouvernement Monti et Letta, qui renvoie essentiellement à des motifs d’économie budgétaire.

Fig. 1 - Mutations et projets de mutation des mailles provinciales en Italie

Fig. 1 - Mutations et projets de mutation des mailles provinciales en Italie

29Au-delà de cet étonnant mouvement de bascule, dont l’issue finale reste à déterminer, le point le plus notable de la morphogénèse administrative italienne récente – qui se révèle à cet égard à nouveau proche de l’exemple français - est peut-être le fait que c’est sur la maille institutionnelle qui était, dès l’origine, la plus faible en pouvoir, en l’occurrence la province, que portent ces débats, et bien moins sur les mailles les plus fortes en contenu que sont les communes et les régions. Quant aux grands clivages régionaux comme le Sud ou le Nord évoqués plus haut, ils sont certes présents dans ces débats mais à l’arrière-plan : comme cela a été évoqué plus haut, la Padanie d’Umberto Bossi fonctionne plus comme un épouvantail que comme un élément structurant directement la vie institutionnelle. Force est donc de constater que, malgré la crise de solidarité Nord-Sud, malgré même le fait que la plus riche région italienne, la Lombardie, soit présidée par la Ligue, la régionalisation institutionnelle, en dotant les circonscriptions régionales existantes (la Campanie, les Pouilles, la Lombardie, le Piémont, etc.) de davantage de contenu, a au final renforcé leur résistance, en Italie comme dans d’autres pays européens en cours de décentralisation. Plus généralement, on peut aussi avancer l’hypothèse que la régionalisation à l’italienne, dans sa recherche constante de compromis, dans son jeu permanent entre définition de nouveaux pouvoirs et contrepouvoirs, « tient » ensemble les différentes composantes du pays, davantage, peut-être que ne le font les systèmes belge et espagnol, entrés quant à eux en crise ouverte. L’échelle nationale résiste, au risque certes de l’illisibilité des politiques publiques pour les Italiens, mais après tout c’est vrai aussi en partie du système français. C’est peut-être en ce sens que la leçon ambiguë du Guépard s’applique le mieux à l’Italie.

Conclusion

30Dans quelle mesure peut-on définir la crise par les interactions entre échelles européenne et nationale ? Ce point de vue analytique nous semble en partie au moins fonctionnel : s’il n’y a pas de superposition simple du clivage Nord-Sud européen et national, il y a en revanche à la fois des compensations entre les crises nationale et européenne, comme cela a été le cas dans les années 1990, et des concaténations de crises, comme cela semble être plutôt le cas aujourd’hui. Toutes ces interactions jouent sur le territoire italien.

31Par ailleurs, à travers ces résonances entre les deux échelles nationale et européenne, a-t-on affaire à une spécificité, voire à une anomalie, italienne, qui la marginaliserait encore plus dans le concert européen ? C’est en réalité l’inverse : l’Italie reste un laboratoire européen, porteur de clés de lecture exportables ; ce point de vue, déjà largement utilisé par les sciences sociales et politiques françaises et italiennes, reste à notre sens toujours d’actualité.

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Bibliographie

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Notes

1 Cette perméabilité des fonctions et des échelles est forte pour l’Italie : en témoignent les carrières de Mario Monti et Mario Draghi, ou quelques années plus tôt celle de Romano Prodi. Or elle-même touche la légitimité de l’action publique : en témoigne, dans divers pays européens, la défiance croissante vis-à-vis des instances européennes et/ou du corps politique national, et, pour l’Italie, l’échec de Mario Monti aux élections de 2013.

2 Il s’agit des regions dites de compétitivité du point de vue de la politique européenne de cohésion.

3 Idée qui n’est pas sans évoquer celle de la « crise lente », pour reprendre une fameuse expression d’Antonio Gramsci : « la crise, c’est quand le vieux se meurt et que le jeune hésite à naître ». Emmanuel Todd (1998) écrivait ainsi, à propos cette fois de la « crise européenne » - non l’actuelle mais celle des années de la mise en place de l’euro - : « au contraire de celle de 1929, la crise actuelle est un processus lent », qui renvoie « à la montée en puissance de l’individualisme, à la crise démographique et à la montée des inégalités » (Todd, 1998).

4 La part des personnes âgées est de 20,3% en Italie pour 16,8% en France. Or sur ce plan, l’Italie incarne davantage la norme européenne qu’un quelconque bloc méridional. En effet, la clé de lecture qui s’impose est plutôt un clivage entre le Nord-Ouest d’une part (l’Irlande, la France, la Belgique, les Pays-Bas, le Danemark cumulent le plus souvent croît naturel et solde migratoire positifs) et d’autre part le Centre, le Nord et l’Est européen en décroissance (de la Roumanie aux pays baltes et à la Suède, en passant par l’Allemagne), enfin un Sud en situation contrastée pour la croissance globale mais avec une fécondité partout très faible (Baron et al. 2010).

5 Dans les pays du Nord, les attaques contre la  candidature italienne au club de l’euro débutent dès 1993, avec la proposition du Parti démocrate allemand de former le noyau dur de l’Europe de Maastricht avec tous les pays fondateurs du Traité de Rome... sauf elle. Elles connaissent un nouveau paroxysme en 1998, au moment de l’établissement de la liste finale des pays de l’euro.

6 La Repubblica, 22 juin 2010.

7  La secessione che (per ora) non c'è, G. Fedel, Corriere della Sera 14 novembre 2010.

8 Il s’agissait en l’occurrence de Jacques Chirac, relevé dans La Repubblica, 13-1-1999.

9 Le budget européen reste bloqué depuis les années 2000 à 1% du PIB européen, ce qui lui interdirait d’avoir un poids significatif sur une crise avérée de la dette souveraine espagnole, sans parler de celle de l’Italie.

10 Cité dans Le Monde du 25 janvier 1997.

11 Id. Le PD s’appelait alors PDS

12 Si l’on suit les sondages eurobaromètres, une résonance s’est alors créée entre les tensions portant sur l’échelle nationale d’une part et la dynamique de l’évaluation de l’Europe comme « bonne » ou « mauvaise chose » d’autre part, la seconde suivant dans ses grandes lignes la crise des mécanismes nationaux de solidarité. Union européenne, 1996.

13 Les ressources du FAS -Fondo per le Aree Sotto-utilizzate- représenteraient de l’ordre de 3 à 4% PIB méridional  -mais en 2009, cet apport enregistre une chute brutale-, à titre indicatif l’équivalent serait de l’ordre de 4% pour l’Allemagne de l’Est (Union Européenne, 2010) ce qui là encore tendrait à montrer que le contexte général de cette politique de solidarité importe plus que son ampleur spécifique. Il est toutefois difficile d’effectuer ces comparaisons, tant les mécanismes de péréquation et les politiques d’aménagement du territoire sont divers d’un pays à l’autre.

14 36% est la part de la cohesion dans le budget européen, 1% est ce que représente ce budget dans le PIB de l’ensemble de l’UE.

15 Ses revers aux elections muncipales partielles du printemps 2012 et 2013 et aux législatives de février 2013 s’expliquent par les ennuis judiciaires de son chef historique Umberto Bossi, et doivent donc être pris avec une certaine prudence : en 2010 le score de la Ligue était monté jusqu’à 12,7%.

16 Le discrédit qui pèse actuellement sur les dépenses « somptuaires » de diverses administrations régionales, objet d’une campagne de presse virulente à l’automne 2012, n’est pas sans évoquer l’époque de l’opération Mains propres.

17 Bruno Dente, Montée et déclin de la décentralisation en Italie, Séminaire Cities are back in town, Sciences-Po, 17 octobre 2012.

18 « Il serial tutto italiano sul taglio delle province conquista almeno un episodio in più », dans Il Sole 24 Ore 4-7-2013. Cf. aussi ces titres : « C’era una volta una chimera: l’abolizione delle province » (relevé sur Lo Schermo.it, quotidiano in line, 10-11-2013, http://www.loschermo.it/articoli/view/58098) ou encore « Province: uscite dalla porta, rientrate dalla finestra? » (relevé sur le blog ilfattoquotidiano.it, http://www.ilfattoquotidiano.it/ Antonio Puggioni, 2013/10/25). Il s’agit en l’occurrence de la décision de la Cour constitutionnelle de rejeter les décrets du gouvernement Monti qui en décembre 2011, dans le cadre des measures Salva Italia, avaient vidé de leur contenu les provinces, et, en juillet 2012, lancé la suppression d’une cinquantaine de provinces sur les 110 existantes (fig. 1), suscitant un recours plusieurs régions concernées. Fait significatif de l’omniprésence de la problématique de la crise, le motif invoqué par la Cour est l’utilisation abusive par l’exécutif de l’instrument du décret-loi pour cette mesure de suppression des provinces, qui ne relève pas selon elle de l’urgenc mais de l’acte legislative ordinaire. Dès le lendemain de cet arrêt de juillet 2013, le gouvernement Letta a annoncé la remise en chantier de ce projet de suppression des provinces.

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Table des illustrations

Titre Fig. 1 - Mutations et projets de mutation des mailles provinciales en Italie
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Pour citer cet article

Référence électronique

Dominique Rivière, « Crises italienne et européenne, quelles interactions ? », Mélanges de l’École française de Rome - Italie et Méditerranée modernes et contemporaines [En ligne], 125-2 | 2013, mis en ligne le 15 janvier 2014, consulté le 23 août 2017. URL : http://mefrim.revues.org/1390 ; DOI : 10.4000/mefrim.1390

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Auteur

Dominique Rivière

Université Paris-Diderot - dr@parisgeo.cnrs.fr

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